德国《可再生能源法》为中国能源问题带来启示

时间:2019-11-27
来源:科技导报
分类:热点
只有严谨细致的法规才具备切实的可实施性,法律才能够在可再生能源的发展和利用中真正发挥效力,从而促进产业的蓬勃发展。

中国的可再生能源相关法律稍显不足,通过借鉴德国的《可再生能源法》(EEG-2017),建议中国可再生能源法应尽可能细化条目。只有严谨细致的法规才具备切实的可实施性,法律才能够在可再生能源的发展和利用中真正发挥效力,从而促进产业的蓬勃发展。

德国可再生能源电力法规

德国第一部可再生能源电力法规是1991年1月1日生效的《电力输送法》( stromeinspelsungs- gesetz, STREG),它通过上网电价推广可再生能源发电,提出了世界上第一个绿色电力上网电价方案,要求电网公司连接所有可再生能源发电,并按固定电价优先接纳可再生能源电能。固定电价政策(feed- tariff)是由政府设定可再生能源发电的价格,再由市场确定最终的利用容量。20世纪90年代,德国的固定电价政策实施后,可再生能源发电尤其是风力发电发展迅速,一举成为了全世界风力发电的装机冠军。

德国2000年颁布了《可再生能源法》erneuerbare-energien-gesetz, EEG涵盖的要点为:(1)根据可再生能源的种类和容量及法律规定的电网运营商所承担的购买可再生能源的义务,来制定差异化的优于市场的、可长期执行并会定期调整的固定电价政策;(2)保障可再生能源优先上网和并网的权利;(3)为输电系统运营管理者提供一套详尽的针对用户的附加费用法规,实现系统运莒费用的再分配;(4)给部分特定用户设立一个补偿方案。2014年,德国修订《可再生能源法》,提出“扩张路径”概念,明确规定了未来德国的可再生能源会被扩展到何种规模,并规定除小规模发电设施和部分特例外,其他的发电项目需要自行通过电力市场售电。此外,新建项目的资金将由逐步引入的拍卖体制来筹备。

德国2017版《可再生能源法》

2017年,德国再次修订《可再生能源法》(EEG-2017)。EEG-2017主要内容有两部分:

1)切实地推广可再生能源拍卖体制。早在2015年,面向地面装配式光伏发电设施的试验性拍卖系统就已经启用,并且取得了让人满意的效果。

2)可再生能源发电设施建设的规模必须严格符合“扩张路径"中给出的目标。满足可再生能源发电建设与电网扩建步伐的同步性,确保可再生能源发出的电能真正输送到用户端。只有这样,才算是能源改革的成功。确保新增的可再生能源得到落实和利用的一个关键手段,就是让可再生能源发电很好地融入到电力市场中去,而这正是拍卖体制的落即点。从另一方面来看,在拍卖体制的作用下,支持可再生能源的资金量将会由市场而非政府决定,这样可以有效地降低成本。

最新修订补充的法规有3个基本指导准则:

1)使可再生能源的发展符合所设定的“扩张路径”目标。可再生能源的扩建规模应与之前制定的计划一致,既不要太快也不要太慢,而限定适度的竞标容量能够防止可再生能源过快地增容。与此同时,必须注意确保竞拍成功的项目尽可能多地被实际执行并圆满完成,以实现最低目标。可见,设计拍卖过程也是为了让项目的完成率最大化。

2)使可再生能源法产生的整体成本最低。要使可再生能源设施的安装和运行在经济上具有可行性,支付可再生能源发电量的资金费用应不超过实际所需要的费用。通过限制可再生能源发电设施建设和运行所需的资金量来获得成本效益,这个方法只在有足够市场竞争的环境下才能实现,而足够的市场竞争又是举行竟拍的前提条件。

3)利用拍卖体制给所有参与者创造一个公平的竞争环境。新的拍卖体制将给所有的参与者提供一个公平的竟争环境,它需要适应不同的地区环境和各种类型的参与者。

扩张路径。德国的能源供应系统向可再生能源的转换将在新能源“扩张路径”的指导下实现。政府需要设立明确清晰的可再生能源发电容量的增长目标,使电网的扩建能够跟上可再生能源发电容量的增长,而只有风能和太阳能克服了输送到电力消费中心的瓶颈,才能真正实现成本效益。

EEG-2017为不同种类新能源的裝机容量增长拟定了详细的计划数值,即给每一种能源设立一个“扩张路径”,出台此具体增长目标是德国可再生能源支持法案迈出的关键一步。对于不同能源类型,其相应拍卖目标如表1所示。

表1 可再生能源每年的拍卖目标

拍卖体制。法律强制的电力市场直销意味着发电和售电的过程是捆绑在一起的,而这也是使新能源适应市场的一个手段。对于不同种类的可再生能源,拍卖体制的相关规定会有所不同。根据每种能源各自的特点和其特殊的需求,拍卖体制会为它们量身定制不同的方案。但这3种能源的拍卖方案中也会有部分共同之处。

陆上风能、海上风能和光伏发电设施的建设必须通过强制性的拍卖手续,只有成功拍卖的项目才能获得建设资金。每年举办陆上风能和光伏发电的拍卖会次数为3~4次,拍卖容量会事先确定,当被拍卖的新能源容量达到要求后,最低价位的投标会被最先考虑,且拍卖将设定一个出价上限值,超过此上限值的投标将被回绝。

一般地,投标和其竞拍的项目是绑定的。陆上风能的项目是无法获准转换为其他建设项目的,然而只要达到特定的要求,光伏发电项目则有可能转换成其他项目。中标之后,该项目必须在指定的时间范围内被实施。

《中华人民共和国可再生能源法》存在问题

中国2006年出台《中华人民共和国可再生能源法》,修改后于2010年4月起施行,但该法规欠缺可操作性,对于解决可再生能源消纳能力不足和严重弃风、弃光等问题不具备指导作用。

中国可再生能源法存在以下问题缺乏细节说明。

中国可再生能源法中给出了可再生能源的种类界定,并提出制定可再生能源开发利用的总量目标和推动可再生能源市场的建立。但法规没有进一步对不同种类的能源利用情况进行细化;能源开发利用的规划缺乏数据支撑,对于可能涉及的技术缺少说明。法规细节的缺乏会使得可再生能源发展的实践缺乏依据,必然难以具备实际的可操作性。

缺乏经济性和市场化考虑。法规现有的可再生能源发电价格管理和政策激励主要停留在政府主导层面,由政府设立专项基金促进可再生能源的开发和利用。但政府的宏观调控较为迟缓,不能在千差万别的可再生能源发电技术中做到面面俱到,其远不及自由市场灵敏与迅速,无法吸引市场中投资者的资金并使成本效益最大化,确保可再生能源的发展进入良性循环。

缺乏公开制度和评估体系。法规尚未提及关于可再生能源发电侧、电网运营商、政府监管部门等不同角色的信息公开和监管制度以及针对飞速发展的可再生能源技术的评估体系。信息闭塞和监管缺失不利于系统的运作和职能的明确,也不能满足市场化的基本需求。可再生能源技术的发展日新月异,对其进行实时跟踪评估并相应地对法规进行调整是法规具备有效性的前提。

可再生能源利用存在的问题及成因。弃风弃光是可再生能源利用存在的关键问题,主要原因之一是电网基础建设和系统调峰水平远远跟不上可再生能源发展的步伐。在战略规划统筹方面,没有根据能源发展远景做好各种能源发电规模及设施建设的速度及时序,仍按照传统能源为核心、火电为基点的套路进行安排和设计,造成与可再生能源电力专项规划的发展思路脱节。另一方面,中国的可再生能源并没有一个独立完善的市场体系,风电、光电的市场投资缺乏,消纳渠道不够畅通。在中国当前公有制经济为主体的情况下,可再生能源无法吸引来自市场的多元化投资,且在缺乏竟争的环境下,可再生能源发电的收益低,发电设施的建设难以实现成本效益。

德国《可再生能源法》的启示

德国《可再生能源法》颁布至今已经过数次修订和完善,对解决中国可再生能源立法和能源利用具有3个方面的启示。

具体的可再生能源发展目标。EEG-2017中给出了各个时间阶段可再生能源发电量及其占比所需要建设的目标,并根据可再生能源的不同种类以及它们的发展状况合理分推该发电量。

此外,对于各个阶段之间的发电增长量也有详细的计划。

合理的电价机制。德国采用的固定电价政策以可再生能源发电的成本为基准,由政府设定相应的补贴价格,且不同类型能源的上网电价会有一定的差异。

推进可再生能源市场化。让可再生能源产业进入电力市场无疑是使可再生能源发电成本效益最大化的最有效手段,EEG-2017通过引入极其细化的拍卖体制来实现这一过程。拍卖体制允许多样化的投资者参与投标,提供了一个开放、公平的平台,能够为可再生能源产业注入全新的活力。

中国可以逐步开放发电容量市场,保障发电容量的充裕度,采用投资招标机制吸引各种类型的投资,并通过签订长期合约的方式保证长期的备用。

结论

中国的可再生能源法对于解决电网基础建设落后、电网智能化水平和调峰能力不足、市场消纳能力不足带来的弃风、弃光问题缺乏应有的指导作用。

通过借鉴德国的《可再生能源法》(EEG-2017),建议中国可再生能源法应尽可能细化条目,包括不同种类可再生能源在不同时间阶段的利用目标、同种类能源的不同利用情况、不同阶段间的扩张容量、全新透明的市场化体制以及吸引资金和保护投资者利益的措施,增加实时的评估机制等内容。

只有严谨细致的法规才具备切实的可实施性,法律才能够在可再生能源的发展和利用中真正发挥效力,从而促进产业的蓬勃发展。

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