能源消费总量控制分解方案何故难产

时间:2013-10-14
来源:21世纪经济报道
分类:热点
“十二五”已到中期,国家能源政策中的“合理控制能源消费总量方案”为何至今难产?对此业界议论纷纷。
    “十二五”已到中期,国家能源政策中的“合理控制能源消费总量方案”为何至今难产?对此业界议论纷纷。
 
    该方案被视为《国家能源发展十二五规划》的一大亮点。目前对该方案的难产,有一种通行的技术性解释。
 
    这种解释认为,先前国家能源局制定的2015年能源消费总量控制目标为41亿吨标煤和用电量控制目标为6.4万亿千瓦时,但在国务院批准的规划里面这两个数字都做了下调,分别下调至40亿吨标煤、6.15万亿千瓦时。因此,之前做的分解方案要进行重新调整。再加上国家能源局的领导班子刚换完届,需要交接和处理的事情众多,这件事在新领导的工作日程中未必处于优先级。
 
    但这种解释只是一种表面的解释。根据记者获得的消息,该方案难产的一个根本原因,在于国务院高层对这个方案心怀疑虑,对这一方案不认可。这种疑虑的一个结果就是,原拟由国务院以国办或者国发文或者转发的安排现已取消,该方案将由国家发改委直接发文。
 
    笔者认为,能源消费总量控制应该慎行。首先,由于中国还处于工业化的中后期,能源消费总量还在持续增长,所以能源消费总量控制的目标很难设定。 这一目标的设定,主要取决于全国的GDP增速的预期和节能目标。在国家的规划体系里面,节能目标是约束性目标,已是确定值,而GDP增速的预期则是预期性指标,这一指标存在诸多不确定因素。因此基于这个高度不确定变量确定一个科学度能源消费总量目标很困难。即便非要确定不可,那么能源消费总量的控制目标,也应该为一个区间值,而不应是固定值。
 
    其次,能源消费总量控制的目标应是一个预期性指标,这一指标不应再往下一级人民政府分解。在国家“十二五”规划里面,约束性指标类别里并没有这一项。但很多人还是会误以为该指标也是约束性指标,因为国家正在试图将之像节能目标那样分解到每个地方政府。但这种思路存在商榷的空间。
 
    第一,假设这一目标为约束性指标,这将意味着除非地方政府在节能这一约束性指标上比国家分配的任务完成得更多,否则其GDP增速将变为一个约束性指标。显然,这不符合国家“十二五”规划中对GDP增速指标的定性。
 
    第二, 对预期性指标进行分解是明显违反惯例的。尽管我国目前尚未制定《规划法》,但根据国家规划编制的惯例,只能对约束性指标进行分解,而不能对预期性指标进行分解。因此,能源局正在做的能源消费总量控制分解方案,缺少起码的法律依据。
 
    能源消费总量控制应该缓行的第三条理由是,即便是将这一目标明确为预期性指标,根据目前国家能源局制定的《合理控制能源消费总量方案》的征求意见稿,国家并没有切实可行的手段。如果没有可行的手段,单纯靠命令-控制的模式去实现这一目标,也与我国现行的社会主义市场经济体制不相容。
 
    有人指出,能源消费总量控制目标的提出,在一定程度上是为了完成2020年碳强度下降40%-45%的国际承诺的硬约束。从政策工具来看,行政手段虽然见效快,但由于过于简单粗暴,不但成本高,而且还容易产生很多后遗症和副作用。考虑到我国市场化节能减碳政策工具还刚刚起步,当务之急是国家应尽快完善碳税、节能量交易、碳交易、碳汇等各类市场化节能减碳政策。
 
    也许有人还要追问,为什么没有废止,还要继续由发改委发文呢?这也不难理解,无论是国家“十二五”规划还是党的十八大报告,都提出了控制能源消费总量,前期做了大量的舆论铺垫,政府也不可能突然不做了。
 
    做归做,但在接近决策层的内部人士看来,由发改委去做在一定程度上也意味着这一方案已“寿终正寝”。
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