张树伟:政府决策煤炭开发到底有何依据

时间:2014-11-19
来源:南度度节能服务网
专家:张树伟
据报载,“十二五”期间,政府要采取“控制东部、稳定中部、开发西部”和“东部接续建设,中部适度建设,西部重点建设”的思路,形成煤炭新增产能的开发与布局。

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    作者介绍:张树伟:能源经济学博士,高级工程师,现任卓尔德(北京)环境研究与咨询中心首席能源经济师,此前多年供职于中国电力行业、IEA等能源咨询与决策支撑机构。

    据报载,“十二五”期间,政府要采取“控制东部、稳定中部、开发西部”和“东部接续建设,中部适度建设,西部重点建设”的思路,形成煤炭新增产能的开发与布局。这是“十二五”规划以来的一贯提法,但是其确定这一原则的依据却鲜有提及。本文拟就此进行一些初步的提问与讨论。

    “控制东部、稳定中部、开发西部”跟煤炭开发经济性吻合吗?

    笔者一直以“经济性”为价值标准,来评判一个政策或者行动的好坏,其根本的缘由在于一个社会,作为一个整体,唯有不断地以小的投入获得大的产出,才能不断的生产剩余(也就是做大蛋糕),从而提高社会参与者的福利。

    那么,这种控制跟实际的开发经济性吻合吗?比如就以开发一吨煤炭所需要的成本来计算,卓尔德中心维护使用的《全球煤矿数据库》的数据显示,在我国,煤炭的开发成本大体是内蒙古最低,新疆、陕西、贵州等地也分布了较多的低成本、易开采的矿井,山西成本较高,而东部地区煤炭资源几近枯竭或者成本很高。但是,这里面是有例外的,比如东北一些露天煤矿的开采成本肯定比山西要低不少。所以,起码,以东部、中部、西部粗略的划线,面临实际煤炭分布情况的高度非均一性,与煤炭的开发成本并不一致。

    开发成本低就意味着使用成本低吗?

    以上只是开发成本,并不是使用成本,好比水电发电成本低并不意味着用电成本低一样)。西部远离需求中心,如果考虑上输送成本,新疆的煤炭运到内地,与安徽出产的煤炭(更不用说沿海的进口煤炭)哪个更有竞争力,实在是一个需要仔细考量的问题,在大部分情况下,长距离运输的是缺乏竞争力的,特别是在我国物流成本居高不下的情况下。这种政府颁布的产业政策,有没有从使用成本的角度考虑,是一个大的疑问。
这其中,必须更新关于何为“资源”的观念。关于中国的资源特点,“富煤缺油少气”是一个常用的表述,而对于风电与太阳能资源分布,也有“主要在西北地区”的表述。这其实只是技术资源量的表述,类似“北非的太阳能可以满足欧洲的全部需要”,“太阳能辐射是人类需要能源的100倍”之类的表达,缺乏“经济资源量”的考量,而后者往往是更关键的。

    因为资源是否有价值,在于其能否实现有效的利用。未来,进口煤炭的竞争力将越来越强,而环境资源的稀缺性的限制也会压制煤炭租金进一步下降,这会使得西部的煤炭资源的价值进一步降低。而由于埋存条件、基础设施、运输条件等限制,其开采成本会越加高昂。中国“富煤”的说法已不是一个经济意义上的说法。

    单方面的供应决策如何解决不确定的需求问题?

    政府来集中控制煤炭开发的节奏,那么供需的平衡如何保证,面对不确定的需求,如何保证不发生价格暴涨暴跌的问题,特别是对于这种建设周期较长的煤炭基础实施而言。过去的规划范式,基于一个不可靠的需求预测,然后开始以各地布局的方式来“分饼”,完全没有固有不确定性的考量。整体的供应决策错了怎么办?这就引发下一个问题。

    为什么开发决策需要政府的角色?

    按理说,煤炭开发多少,何时投产,项目业主承担完全的风险,这其中他的私人收益与社会收益是完全一致的,没有任何外部性问题。那么,政府代替企业决定开发与否,在哪里开发,开发多少的问题,从政府与市场关系来看,有何依据?如果政府的这种布局错了,产能严重过剩了,有没有实体承担相应的责任。

    事实上,中国的煤炭行业早就是一个充分竞争、发育良好的市场(尽管目前本国生产商存在产能过剩、亏损严重的问题),这种情况下,为何还需要政府的如此具体、细致的产业政策?这一布局思路需要完全取消。

    引:能源战略的提法需要更加关注机制设计

    过去,我国的能源战略存在相当多的类似以上煤炭开发布局的提法。这些提法更像是一个社会规划者(Social planer)或者“代表人”的角度,关注更多的是目标与统一行动。比如“节能优先”、“提高能源利用效率”。这些提法非常正确而没有异议,但是似乎也很难有何政策与行动含义。

    能源市场已经是一个参与者众多,不同行业根据自身情况以及市场信号、决策的市场,“优先”是何种含义、“提高”振臂一呼就应者云集吗?与扩大供应相比较,优先意味着什么?这都很难说的清楚。与此类似的是所谓“合理调控供需”,如何去调控需求?民众根据既有的价格体系形成的消费行为并无可指责。如何证明合理与否,能源是否已经成为一种稀缺的公共品,而不是正常商品?再比如对于不同电源的发展,诸如“安全高效发展核电”、“做好环保与移民基础上发展水电”、“积极发展风电”的说法也非常之多,但是如何界定这些前提,以及与实际的政府财政、税收与产业政策相结合,也是一个需要落地的问题。

    能源战略的提法,需要彻底改变这种“社会规划者”的思维与提法范式。能源战略要有效,必须与能源系统的实际运行机制相兼容,更好地体现市场的角色与作用,体现战略目标下的机制设计。通过一些抽象形容词界定的标准或者目标缺乏与现实的市场形态与发展趋向的一致性。

    机制设计可以体现在各种能源战略目标实施中。比如,促进充足基础设施的建设与效率提升(比如基础设施建设引入招标体制),通过市场供求发现价格(比如建立电力市场),通过宏观政策手段影响价格进而影响消费与生产行为(比如征收燃油税或者碳税),通过产业政策克服新技术进入市场初期的困难与正外部性(比如可再生能源优惠电价)等。

    这其中,存在着政策的选择、力度、覆盖范围等多方面内容,应该成为能源战略的主要内容。也只有这样,能源战略与规划才能对现实的能源工作具有更好的指导作用。

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